Då grundskolan var statlig: bidragsgivning före år 1991

Sedan år 1991 bestämmer och täcker var och en av Sveriges 290 kommuner, sin egen grundskolas ordinarie kostnader. Med grundskolans ordinarie kostnader, eller driftskostnader, avses kostnader för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, lokalkostnader, och administration¹.

Även före år 1991, då grundskolan var statlig, var det kommunerna som täckte kostnader för lärverktyg, elevhälsa, måltider, lokalkostnader och administration (jfr. Statskontoret 2013:10, s. 21).

Att grundskolan före tidigt 1990-tal var statlig är alltså – i ekonomisk bemärkelse – detsamma som att staten före år 1991, genom riktade bidrag täckte kostnaderna för det som i dag kallas undervisning, dvs. lärarlönekostnader och med dessa sammanhängande kostnader (framförallt kostnaderna rektors och studierektors löner)².

Statsbidrag till undervisning före år 1978
Under större delen av 1970-talet, närmare bestämt till den 1 juli 1978, bestämde regeringen i skolstadgan (1971:235) att en klass i lågstadiet respektive mellan- och högstadiet inte får vara större än 25 respektive 30 elever (Ds U 1977:8, s. 31)³. I enlighet med detta bestämde regeringen i den s.k. läroplanens timplaner, dels vilka ämnen en klass i respektive årskurs ska undervisas, dels hur mycket tid klassen i respektive ämne ska undervisas (se Lgr 1969, s. 110 ff.)⁴.

För att, på varje anordnad klass i sin grundskola, förbruka den undervisningstid som timplanerna bestämde att den på varje sådan klass ska förbruka, inrättade varje kommuns skolstyrelse⁵ tjänster för undervisning⁶.

Tjänsterna för undervisning var bidragsgrundande. Att de var bidragsgrundande betyder att de lönekostnader som tjänsternas fullgöranden för kommunen innebar, täcktes av ett statligt bidrag. Det statliga bidragets storlek bestämdes på följande sätt.

I början av varje vårtermin fastställde den kommunala skolförvaltningen antalet av, och årslönebeloppen för, de i kommunens grundskola inrättade tjänsterna för undervisning. Förvaltningen summerade tjänsternas fastställda årslönebelopp, och erhöll därmed det bidragsunderlag som det statliga bidraget till lönekostnader i tjänster för undervisning skulle täcka⁷.

Statsbidrag till undervisning åren 1978–1991
Den 1 juli 1978 trädde en ny driftbidragsförordning i kraft, och dess dittills gällande motsvarighet upphävdes⁸. I samband med detta upphävdes även bestämmelser om största tillåtna klasstorlek i skolstadgan, och läroplanens timplaner ändrades till att bestämma inte hur mycket tid varje klass ska undervisas, utan endast hur mycket tid varje elev ska undervisas (se Ds U 1987:1, s. 38–39)⁹.

Arbetsuppgiften att, vid fördelning av en skolenhets elever på klasser, bestämma hur många elever respektive klass ska omfatta, delegerades alltså från regeringen till varje kommuns skolstyrelse. Dvs. att staten begränsade räckvidden av sin ekonomiska styrning av grundskolans genomförande, från klassnivå till skolenhetsnivå. Att genomförandet av statsmakterna alltjämt styrdes på skolenhetsnivå, tog sig uttryck bl.a. i att regeringen gav den statliga länsskolnämnden¹⁰ ”rätt att påverka såväl skolenhetsbildningen i en kommuns grundskola [dvs. hur många skolenheter som en kommun i ett bestämt bostadsområde ska ha] som elevernas fördelning på [respektive bostadsområdes] skolenheter” (Ds U 1987:1, s. 130). Det tog sig också uttryck i sättet varpå statsmakterna finansierade undervisningen vid varje skolenhet (se nästföljande rubrik).

Basresurser
Liksom före den 1 juli 1978, möjliggjorde staten fr.o.m. detta datum, en undervisning enligt timplan i respektive kommun, genom att till varje kommuns skolstyrelse dela ett bidrag. Till skillnad från bidraget före den 1 juli 1978, framställdes varje sådant statsbidrag fr.o.m. detta datum som en uppsättning s.k. basresurser.

En basresurs var en mängd undervisningstid. Den beräknades och uttrycktes i lärarveckotimmar (se fotnot 4). Antalet lärarveckotimmar i en basresurs var lika stort som det antal veckotimmar, som timplanen för respektive årskurs bestämde att varje elev i årskursen ska undervisas¹¹. Basresurserna var alltså årskursspecifika.

Hur många basresurser en skolenhet ska tilldelas, beräknade statsmakterna med ”samma överskottsmetod […] som före 1978 användes för beräkning av antalet vanliga klasser i grundskolan” (Ds U 1987:1, s. 127). Dvs. att en basresurs utgick för varje påbörjat 25- respektive 30-tal elever, i var och en av årskurserna 1–3 respektive 4–9 vid skolenheten (jfr. första stycket under föregående rubrik).

För att omvandla lärarveckotimmarna i en basresurs till kronor, fastställde statsmakterna veckotimpriser. Veckotimpriserna utgick från genomsnittliga lönekostnader för de lärare som undervisande på respektive stadium. Dvs. att statsmakterna fastställde tre olika, stadiumspecifika veckotimpriser¹².

Veckotimprisernas fastställande
För att fastställa ett stadiums veckotimpris, räknade statsmakterna först ut hur många lärarveckotimmar stadiet innehöll.

För låg- och mellanstadiet var sistnämnt relativt enkelt.

• Först summerade man (i) antalet veckotimmar i stadiets timplan, och (ii) det antal extra lärarveckotimmar i slöjd, som under omedelbart föregående läsår i riksgenomsnitt hade använts till att genomföra slöjdundervisningen i halvklass¹³.
• När man på detta sätt hade fastställt basresursens antal lärarveckotimmar, prissatte man en lärarveckotimme. Detta genom att
• identifiera hur stor andel av det totala antalet lärarveckotimmar på stadiet som det föregående läsåret i hela riket, fullgjordes av respektive lärarkategori;
• multiplicera det totala antalet lärarveckotimmar med var och en av de på stadiet fullgörande lärarkategoriernas andelar;
• multiplicera varje sådan produkt med respektive lärarkategoris veckotimlön¹⁴;
• summera produkterna av dessa multiplikationer; och
• dividera sistnämnd summa med basresursens fastställda antal lärarveckotimmar (jfr. Ds U 1977:8, s. 84).

För högstadiet var beräkningen av basresursens antal lärarveckotimmar aningen mer omfattande. Detta eftersom beräkningen måste utgå från uppgifter om antal förbrukade extra lärarveckotimmar det föregående läsåret i fler ämnen än slöjd¹⁵ (se Ds U 1977:8, s. 86–87).

Kommungrupper
Eftersom veckotimpriset mellan kommuner kunde skilja sig åt en del (främst beroende på att kommunernas lärarkårer hade olika många år i yrket, och alltså olika hög lön¹⁶), indelades kommunerna för varje stadium i olika bidragsgrupper. Om priset på en lärarveckotimme på högstadiet i t.ex. Täby kommuns grundskola, avvek från det riksgenomsnittliga priset med 3,1 procent eller mer, hamnade den i grupp 1 (om avvikelsen var positiv) eller 5 (om avvikelsen var negativ). Avvek priset i stället med 1,1–3 procent, hamnade kommunen i grupp 2 (om avvikelsen var positiv) eller 4 (om avvikelsen var negativ). Om priset avvek med högst 1 procent, hamnade kommunen i grupp 3. I bidragsgivningen ersattes sedan varje kommun till just sin kommungrupps genomsnittliga veckotimpris (se prop. 1977/78:85, s. 66 ff.).

Finansieringsförhållandet sedan år 1991
Den 1 juli 1991 upphävdes den dittills gällande förordningen (1978:345) om statsbidrag till driftkostnader för grundskolan, m.m. Samma dag ikraftträdde förordningen (1991:1123) om statsbidrag till det offentliga skolväsendet m.m.

Upphävandet och ikraftträdandet innebar att staten upphörde att tilldela kommunerna bidrag som kommunerna inte får spendera på något annat än undervisning i en bestämd skolenhet. Dvs. att staten begränsade räckviddden av sin ekonomiska styrning av grundskolans genomförande, från skolenhetsnivå till huvudmannanivå.

Sedan den 1 juli 1991 är det alltså respektive kommuns fullmäktige som bestämmer exakt hur mycket dess egen utbildningsnämnds grundskola ska kosta. Genom att bestämma detta bestämmer varje kommuns fullmäktige även exakt hur mycket en enskild huvudmans grundskola kan kosta, per skolpliktig kommuninvånare vars vårdnadshavare valt att placera den i en sådan¹⁷.

---

1. Jfr. 10 kap. 38 § skollagen (2010:800) som i dessa kostnadsposter (samt posten mervärdesskatt) indelar det grundbelopp, som 10 kap. 37 § skollagen (2010:800) bestämmer att kommunen per elev i en enskild huvudmans grundskola, i bidrag ska lämna till denne enskilde huvudman.
2. Exakt vilka bidrag som det tidigare statsbidraget – några år innan det avskaffades – innehöll, redovisas i Ds U 1987:1 (s. 120).
3. Med klass avsåg regeringen ”Elever som i olika ämnen regelmässigt undervisas gemensamt, [...]” (1 kap. 5 § skolstadgan [1971:235]).
4. Hur mycket tid en klass ska undervisas angav timplanerna i lärarveckotimmar. Med lärarveckotimme avsågs ett 40 minuter långt undervisningspass (en lektion) i veckan under ett läsår. Ett läsår var ungefär 37 veckor långt.
5. Den kommunala skolstyrelsen var en politiskt tillsatt församling (jfr. SOU 1974:36, s. 252). Den assisterades av varje kommuns egen förvaltning. Om kommunen var tillräckligt stor, skulle den i sin förvaltning inrätta en ordinarie tjänst som skoldirektör (s. 101). Den ordinarie tjänsten som skoldirektör bekostades till större del av det statliga driftbidraget (Ds U 1977:8, s. 18).
6. Med tjänster för undervisning avsågs alla tjänster för vilka i tjänsterna ingående undervisning överensstämde med ”fastställda tim- och kursplaner eller särskilda, av statlig myndighet meddelade föreskrifter och medgivanden samt skolförordningens bestämmelser om elevernas fördelning på klasser och grupper” (Ds U 1977:8, s. 23).
7. Till den 1 juli 1978 utgick statsbidraget till undervisning ”med bidragsunderlaget minskat med en särskild kommunandel” (Ds U 1977:8, s. 18). Den andel med vilken en kommuns bidrag minskades, motsvarade den hyresgrupp som kommunen tillhörde. Statsbidragets anknytning till hyresgrupp var en kvarleva från den tid då lärar- och/eller rektorslöner delvis utgick som fri bostad (se prop. 1977/78:85, s. 23).
8. Den dittills gällande driftbidragsförordningen hette förordning (1958:665) om statsbidrag till driftskostnader för det allmänna skolväsendet. Den ikraftträdande hette förordning (1978:345) om statsbidrag till driftkostnader för grundskolan, m.m.
9. Att en timplan bestämde endast hur mycket tid varje elev i en bestämd årskurs ska undervisas, innebar att den inte bestämde den största storleken av den undervisningsenhet (dvs. elevens klass och andra, ämnesspecifika undervisningsgrupper) som eleven ska undervisas i.
10. Länsskolnämnd: Regional statlig myndighet, vars uppdrag var att "ha tillsyn över skolväsendet, främja och ta initiativ till försöksverksamhet, verka för en ändamålsenlig planering och samverkan mellan kommuner, verka för fortbildning av lärare samt svara för den omedelbara inspektionen av det obligatoriska skolväsendet och på uppdrag av centrala myndigheter inspektera icke-obligatoriska skolor" (SOU 1973:48, s. 20). 
11. Att timplanen för t.ex. lågstadiet bestämde antalet veckotimmar i t.ex. årskurs 1 till 20, innebar alltså att en basresurs för årskurs 1 var 20 lärarveckotimmar stor.
12. Att statsmakterna fastställde ett veckotimpris per stadium, innebar att en lärarveckotimme i årskurs 1 hade samma pris som en lärarveckotimme i årskurs 2, dvs. att den enda skillnaden mellan en basresurs i årskurs 1 och en basresurs i årskurs 2, var att den förra bestod av (pengar motsvarande) 20 lärarveckotimmar och den senare av (pengar motsvarande) 24 lärarveckotimmar.
13. Vid undervisningen i slöjd skulle varje klass, med undantag för sådana som bestod av färre än 17 elever, undervisas i grupper av max 15 elever.
14. En lärarkategoris veckotimlön beräknades genom att man dividerade 1) den riksgenomsnittliga årslönen för de lärare som det föregående läsåret fullgjorde tjänst som lärare av berörd kategori (lärares faktiska lön varierade med antal yrkesår och ålder [se t.ex. Sveriges statskalender 1978, s. 22–30]), med 2) samma lärares riksgenomsnittliga undervisningsskyldighet (uttryckt i det antal timmar varje vecka under ett läsår som en lärare var skyldig att undervisa [dvs. antal veckotimmar]). (Att beräkningen var tvungen att identifiera respektive tjänsts faktiska, riksgenomsnittliga undervisningsskyldighet, innebär att även lärares undervisningsskyldighet kunde variera – med antal yrkesår och ålder.)
15. Nämligen hemkunskap, matematik, engelska, ekonomi, B-språk, teknik, och konst.
16. Fram till år 1996 bestämdes lärarnas löner i ett tarifflönesystem. I det sista avtalet mellan Statens arbetsgivarverk och lärarfacken, innan staten överlät arbetsgivaransvaret till kommunerna, innebar detta tarifflönesystem att alla lärare av en kategori (t.ex. alla adjunkter och läroämneslärare i högstadiet [lärare 16–18]) hade samma ingångslön och samma löneökning var 18:e månad upp till 15 års tjänstgöring. Efter 15 yrkesår fick varje lärare ett s.k. löneplanstillägg som höjdes var 12:e månad. Andra tillägg var kallortstillägg (för arbete i vissa norrländska kommuner), tillägg för adjunkter, uppdragstillägg för huvudlärare, och uppdragstillägg för institutionsföreståndare. För varje lärare 16–18 år 1990, var lönen efter 0 år (ingångslönen) knappt 12 500 kr, och efter 15 år drygt 15 000 kr. Löneplanstillägget var knappt 200 kr/månad efter 16 yrkesår och 600 kr/månad efter 20 yrkesår. Tillägget för adjunkter var 607 kr/månad, uppdragstillägget för en huvudlärare 763 kr/månad, och uppdragstillägget för en institutionsföreståndare 881 kr/månad (se Åkesson 2012, s. 18–20). (I början av år 1996 slöt de centrala arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna i det kommunala skolväsendet  [närmare bestämt Svenska Kommunförbundet och Lärarförbundet för TCO-OF:s förbundsområde Lärare jämte i förbundsområdet ingående organisationer samt Lärarnas Riksförbund] ett kollektivavtal [ÖLA 2000] genom vilket det dittills gällande tarifflönesystemet upphävdes. Sedan dess praktiseras s.k. individuell lönesättning.)
17. Denna möjliga kostnad (i vardagstal: skolpengen) är alltid lägre än den faktiska kostnad per elev i dess egen utbildningsnämnds grundskola, som kommunfullmäktige bestämmer. Skälet till det är att en kommuns utbildningsnämnd måste utföra administrativa uppgifter – t.ex. administrera bidrag (skolpeng) till enskilda huvudmän (se 10 kap. 37–39 §§ skollagen [2010:800]) – som enskilda huvudmän inte måste utföra.

Referenser

Ds U 1977:8. Förslag till nytt statsbidragssystem för det allmänna skolväsendet.

Ds U 1987:1. Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet: ett beredningsunderlag.

Läroplan för grundskolan (Lgr) 1969. 1, allmän del.

Proposition (1977/78:85). Om nytt statsbidrag till grundskolan m.m.

Skollagen (2010:800).

Skolstadgan (1971:235).

SOU 1973:48. Skolans regionala ledning.

SOU 1974:36. Skolan, staten och kommunerna.

Statskontoret 2013:10. Resurserna i skolan.

Sveriges statskalender 1978.

Åkesson (2012). Lärarnas förändrade villkor under den svenska skolans decentralisering – Historien om lärarnas förändrade villkor i den kommunala skolan från början av 1990-talet till början av 2012. Malmö högskola.